日本科創政策形成機制：“自下而上”到“自上而下”的演變

2015年12月2日，2015國際機器人展在日本東京國際展示場開幕，來自世界各地的446家公司展示了產業用機器人、應對災害機器人等最新研發成果。新華社記者馬平攝（資料圖片）

通過觀察日本科技體制改革，可以發現：在政策形成機制中佔有重要地位的科技政策中央咨詢決策機構經歷了從“科學技術會議”（CST）到“綜合科學技術會議”（CSTP）再到“綜合科學技術創新會議”（CSTI）的演變。

技術經濟范式的調整與轉換，導致日本傳統的以“分割的多元官僚制”為制度基礎的“官僚主導”的“自下而上”科技創新政策發生機制的績效逆轉。為適應新變化，保持制度優勢，降低改革成本，日本政府構建“內閣主導”的“自上而下”政策形成機制，實現與原有政策形成機制的對接與融合，彌補決策分散、缺乏協調性等不足。

日本為何選擇強化科技政策中央咨詢決策機構的指揮部職能？

所謂“分割的多元官僚制”，就是具有共同利益需求的私人或組織形成利益集團，利益集團將訴求傳遞到其在官僚機構中對應的管理部門，管理部門代表利益集團與政府進行談判。各管理部門的管轄權通常規定明確並相互獨立，在各自管轄領域內與利益集團保持密切關系。

在邁入知識經濟時代之前，特別是就仍處於對歐美發達國家進行趕超階段的日本而言，不但技術、市場的結構比較簡單，而且可以參照西方發達國家的產業、行業劃分方式。以“分割的多元官僚制”為制度基礎的“自下而上”鬆散型政策形成機制實現了與追趕階段的技術經濟范式的高度契合。

經濟活動的多元化、科技的發展，使社會進入了一個快速變化的時代，科學與技術的結合方式與程度越來越復雜、密切，儼然成為一個整體性概念。日本在“分割的多元官僚制”框架下形成的分散的科技行政體制與知識經濟大趨勢對跨產業、跨行業、跨組織、跨學科、跨專業間融合創新需求的矛盾，使“自下而上”政策形成機制的績效發生了逆轉。

基於此，日本政府採取了強化科技政策中央咨詢決策機構領導職能的方案，試圖通過對中央咨詢決策機構的管轄范圍、人員組成、組織結構、可利用政策資源及工具的改革，使中央咨詢決策機構成為具有超越各省廳權力的協調機制，以破除“本位主義”，打破條塊分割，構建“自上而下”的政策形成機制，實現科學政策與技術政策、科學技術政策與創新政策的融合，為知識經濟時代的跨領域創新、融合創新提供制度保障。